Результаты опроса федеральной элиты
“О взаимоотношениях Центра и регионов”
ЦПК “Никколо М” совместно с ЦПСИ в марте-апреле 1999 года провел эксклюзивный опрос 22-х представителей федеральной элиты: депутатов Государственной Думы, представителей администрации Президента РФ и Правительства РФ, а также ведущих журналистов. Целью опроса было определение, какие изменения, по мнению экспертов, произошли за последний год во взаимоотношениях Центра и регионов.
Практически все эксперты отметили, что за прошедший год в отношениях Центра и субъектов Федерации произошли заметные изменения. Причем многие связали их прежде всего с событиями 17 августа прошлого года. Тогда региональным лидерам пришлось принимать решения самим. И, по высказанным оценкам, многие губернаторы, удержав ситуацию, “почувствовали свою силу”, “возможность действовать самостоятельно”. Этот “вкус некоторой свободы они уже не забудут”.
В большей части интервью присутствовала тревога за нынешнее состояние отношений между Центром и регионами, отмечалась неурегулированность многих вопросов. Однако крайние суждения, в частности, о развале России звучали редко.
Многие эксперты обращали внимание на неудовлетворительное состояние исполнительской вертикали. У Центра стало меньше рычагов влияния на регионы – и финансовых, и политических. Слаб институт представителей президента в регионах. Эксперты отметили и слабость, непоследовательность кадровой политики. Не сформулированы ее принципы.
Некоторыми экспертами отмечалось, что выборы губернаторов привели к тому, что на эти должности во многих регионах пришли представители оппозиции. Они ведут подчас независимую от Центра политику, противоречащую федеральным законам. На законодательном уровне в субъектах Федерации принимаются решения, которые противоречат федеральному законодательству.
Уменьшение политической зависимости провинции от Москвы усугубилось и субъективным фактором - постоянной неработоспособностью российского Президента.
В качестве наиболее острых проблем эксперты назвали неурегулированность межбюджетных отношений, рост социальной напряженности и забастовочного движения из-за несвоевременного перечисления в региональные бюджеты федеральных трансфертов, новый виток передела собственности (в частности, в Красноярском, Алтайском краях, Кемеровской области), очередной виток напряженности на Северном Кавказе.
Характеризуя отношения Центра и регионов в целом как сложные, многие эксперты в то же время зафиксировали изменение общей тенденции: “Если раньше мы говорили о развитии федерализма однобоко, с упором на регионы, то сейчас, с приходом Правительства Е.Примакова, маятник пошел в сторону Центра”.
В связи с этим высказано мнение, что в ближайшие год-полтора до президентских выборов будет взаимная притирка, которая будет проходить достаточно сложно. Особенно это касается регионов-доноров.
Часть экспертов отметили, что Правительство стало регулярно общаться с регионами, демонстрируя стремление глубже понять проблематику регионов, наладить рабочие контакты с региональными администрациями. Отмечено, что имеется и встречное движение. Даже острые вопросы, в особенности связанные с принятием бюджета, не выливаются в прямое противостояние. Губернаторы пытаются решать свои региональные проблемы более легитимно и законным путем. Сокращается практика принятия законодательных актов в регионах без оглядки на федеральное законодательство. Как правило, на обращения Минюста и прокуратуры региональные прокуроры реагируют оперативно, даже если речь идет о незначительных нарушениях.
Эксперты не дали однозначных оценок при ответе на вопрос о перераспределении полномочий между Центром и регионами.
Многие отмечают, что сейчас есть попытки перераспределить властные полномочия. Но есть законодательная база, она регулирует взаимоотношения между регионами и Центром таким образом, чтобы последнее слово всегда принадлежало Центру, хотя Центр в прошлом делал некоторые шаги, которые, с точки зрения государственников, были опасны. Эти законодательные уступки касались прежде всего республик.
Отмечена тенденция перераспределения полномочий по необходимости. Имея массу точек напряжения в социальной сфере и не видя возможность оперативного решения с помощью федерального Центра, региональные власти вольно или невольно начинают рассчитывать только на свои возможности, а это требует перераспределения налогооблагаемой базы.
Региональщики видят слабость Федеральной власти в целом ряде вопросов, в том числе по поддержке, например, федеральных структур в регионах (суды, прокуратура, силовики). Оказывая поддержку этим федеральным органам, они взамен требуют и большей ответственности за решение и других вопросов, в частности, по кадрам. Это естественный процесс. Но здесь нужно налаживать взаимодействие и искать баланс интересов федеральных структур и регионов. В немалой степени это касается прав собственности, на которые региональная власть претендует.
Пограничные регионы готовы брать часть полномочий федерального Центра по обустройству границ, по налаживанию таможенных пропускных пунктов, приграничных контрольных пунктов и т.д. несмотря на то, что это чисто федеральная проблематика, но, регионы, понимая ту часть ответственности, которая лежит на них, готовы оказывать Центру помощь и содействие.
Проблема перераспределения полномочий, по мнению большинства экспертов, это в значительной степени проблема политической власти, политической воли на федеральном уровне. Субъекты Федерации становятся все более активными, оказывают все более серьезное влияние на политические процессы в стране. В политическом смысле Центр теряет контроль над регионами. И это вопреки тому, что на самом деле никаких серьезных экономически предпосылок для этого нет.
В то же время Центр сохраняет экономические рычаги влияния на регионы. Экономическая власть у Федерации, безусловно, сегодня есть.
В большинстве интервью высказывадлось мнение, что региональные власти заинтересованы в сильном и эффективном Центре, но границы такой заинтересованности весьма подвижны и в основном связаны с экономической ситуацией в области. С другой стороны, перераспределение полномочий от Центра к регионам рассматривается как объективный процесс. “Есть широкий круг значимых для субъекта Федерации проблем, которые по инерции приходится решать в Москве”.
Говоря о ближайших перспективах взаимоотношений Центра и регионов, эксперты связывают их с решением ряда проблем федерального уровня. Прежде всего, это эффективность социально-экономической политики, стабильность Правительства Е. Примакова, перспективы импичмента Президента, результаты переговоров с МВФ, очередные парламентские и президентские выборы, способность государства справиться с проблемой политического экстремизма, конституционный процесс.
Но оздоровление ситуации во взаимоотношениях Центра и регионов эксперты связывают со сменой поколений в федеральной власти. “По мере усугубления экономического кризиса переток полномочий из Центра в регионы будет продолжаться, что, в свою очередь, может провоцировать новую волну кризиса. Этот замкнутый круг может быть преодолен в случае прихода к власти на федеральном уровне политиков, пользующихся доверием большинства региональных лидеров (например, Е.Примакова). В этом случае губернаторы могут сознательно ограничить свои полномочия ради выполнения некой согласованной программы выхода из кризиса”.
Как видно по результатам опроса, региональные лидеры занимают все более весомое место в российской политической жизни. В связи с этим с апреля ЦПК “Никколо М” планирует проводить ежемесячный мониторинговый опрос “Наиболее яркий региональный лидер месяца”. Результаты этого опроса размещены по адресу http://www.nikkolom.ru.