Политическая ситуация

Тюменская область — один из восьми сложносоставных субъектов РФ, в ее состав входят Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Неустоявшаяся многоступенчатая система органов власти обусловила существование проблемы распределения полномочий между областью и округами. Стремление округов к большей самостоятельности основывается, прежде всего, на их ресурсном превосходстве над областью. Политическая ситуация в Тюменской области определяется отношениями между “богатыми” северными территориями и “бедным” Югом. В масштабах страны значение Тюменской области огромно, на нее вместе с округами приходится около 70% российской добычи нефти и более 90% российской добычи газа. Отсюда вытекает тесное переплетение интересов федерального правительства, региональных элит, большого бизнеса, криминальных структур.

В начале 90-х гг. руководители Тюменской области активно включились в “парад суверенитетов”. В облсовете, который возглавлял бывший генеральный директор “Лангепаснефтегаза” Ю.Шафраник, в октябре 1990 г. был разработан проект преобразования области в Тюменскую республику. В июне 1991 г. облсовет принял постановление об особом экономическом статусе. Федеральному центру в период разработки проекта Конституции РФ поступило предложение о придании области статуса земли в ее границах, проект же вхождения в состав Уральской республики был отвергнут. В это же время движение к самостоятельности захватили округа, которые не имели какого-либо серьезного значения в управлении областью в целом. Там решались, в основном, вопросы коренного населения, по всем вопросам развития нефтегазового комплекса решения принимались либо в Москве, либо в Тюмени. Выборы в окружные Советы народных депутатов в 1990 г. едва не сорвались из-за нежелания выдвигаться кандидатами в эти органы. Тем не менее, окружные Советы были избраны и свою деятельность начали с провозглашения независимости от Тюменской области. Стремление к повышению статуса своих территорий в округах умело подогревались местными элитами. Но если власти Ханты-Мансийского округа сохранял лояльность областному центру, отказавшись от деклараций о повышении статуса, довольствуясь ограниченной экономической самостоятельностью, то власти Ямало-Ненецкого округа стали форсировать разработку нормативных актов, закрепляющих за округом право недропользования. В этой ситуации областная власть добилась принятия в феврале 1992 г. закона “О недрах”, согласно которому в бюджеты области и федерального центра отчисляются гарантированные 20% за пользование недрами. С этих пор благополучие Тюменской области стало сильно зависеть от вхождения округов в ее состав.

В феврале 1993 г. произошла смена областного руководства. Место главы администрации области Ю.Шафраника, назначенного министром топлива и энергетики в Правительстве РФ, занял Л.Рокецкий. Новый глава области более решительно стал выяснять отношения с округами. Перед принятием российской Конституции этот вопрос приобрел еще большую актуальность. Ситуация приняла несколько иной оборот, когда в начале 1993 г. политические деятели из соседней Свердловской области инициировали создание в западной части Ханты-Мансийского округа Мансийской республики с ее последующим вхождением в Уральскую республику. Решительными действиями власти области и округа пресекли эту попытку. Л.Рокецкий часто использует этот эпизод, как наглядный пример возможных последствий утраты единства.

В 1993-1996 гг. неоднократно создавались и упразднялись различные Советы: трех дум, губернаторов, губернаторов и руководителей дум и т.д. Эти Советы оказались неэффективными органами управления, в большей степени из-за того, что лидеры территорий, заключив договоренности, спешат их тут же дезавуировать. Администрация Тюменской области в лице губернатора Л.Рокецкого и его заместителя Ю.Конев стараются проводить жесткую линию, направленную на сохранение правового, политического и экономического единства области. Назначенный в начале 1994 г. главой администрации Ямало-Ненецкого автономного округа Ю.Неелов занял позицию полной независимости от области, более лояльно в этом отношении вел себя глава администрации Ханты-Мансийского округа А.Филиппенко. В сентябре 1995 г. Госдума Ямало-Ненецкого автономного округа приняла Устав (Основной Закон) округа, п.1, ст.77 которого гласила, что округ входит в состав области, а в п.3 указывалось, что территория округа не является составной частью территории области.

Многолетнее противостояние заставило все три Думы обратиться в Конституционный Суд РФ с запросами о толковании, содержащегося в Конституции РФ, положения о вхождении автономного округа в состав края, области. Рассмотрение обращения в Конституционном Суде затянулось на более чем год. Только 14 июля 1996 г., после переизбрания председателя Конституционного Суда, рассмотрение состоялось. Затягивание рассмотрения запросов отрицательно сказалось на стабилизации политической обстановки в области, и, в первую очередь, на проведении губернаторских выборов.

В сентябре 1996 г. Президент РФ разрешил одновременное проведение выборов глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Выборы были назначены на октябрь 1996 г. Органам государственной власти области и округов предлагалось определить согласованную единую дату проведения выборов и обеспечить участие избирателей Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. Выборы должны были состояться на всей территории области: в один день должны быть избраны главы окружных администраций и глава областной администрации. Но события развивались не так, как это предусматривалось федеральным центром.

22 декабря состоялся первый тур выборов главы администрации Тюменской области. Во второй тур по итогам голосования вышли Л.Рокецкий и С.Атрошенко. Во втором туре, состоявшем 12 января 1997 г., главой администрации губернатором Тюменской области был избран Л.Рокецкий. За него отдали свои голоса 58,8% избирателей против 32,9%, поданных за его противника. Выборы оказались скандальными и запутанными как из-за обострения отношений с округами, так и из-за борьбы группировок внутри тюменской верхушки. С.Атрощенко, руководитель движения “Тюмень-2000” первоначально не рассматривался губернатором Л.Рокецким как серьезный соперник. Но накануне выборов предприниматель с темным прошлым превратился в заметную политическую фигуру. В союз с ним вступили некоторые персоны, занимающих ранее высокие должности, среди них бывший заместитель главы администрации области В.Багин и депутат Госдумы РФ, бывший глава администрации Тюмени Г.Райков. Эту группировку связывали общие коммерческие интересы. Ожидалось, что в борьбу мог включиться еще один серьезный претендент - авторитетный в местных политических и деловых кругах Ю.Шафраник, который после отставки с поста министра топлива и энергетики возглавил совет директоров Тюменской нефтяной компании.

Проведение выборов не решило проблем отношений с округами, но наоборот сделало власть Юга на территории северных округов еще менее легитимной. В Ямало-Ненецком округе областным властям не удалось убедить провести выборы даже путем воздействия федеральных органов и “Газпрома”. В результате в Ямало-Ненецком округе голосование просто не проводилось. В Ханты-Мансийском округе состоялся только первый тур, после которого власти округа власти округа, сославшись на местный закон о выборах главы администрации области на территории округа, признали выборы несостоявшимися из-за участия в них менее 25% окружных избирателей. Однако областной избирательной комиссией выборы были признаны состоявшимися на всей территории области. Ощутимое большинство Л.Рокецкий получил в сельских районах, в связи с чем Ю.Неелов заявил, что он “избран деревнями”.

В июле 1997 г. областным властям удалось несколько укрепить свои позиции, чему способствовало принятие постановление Конституционного Суда РФ “По делу о толковании содержащегося в ч.4 ст.66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области”. Постановлением было установлено, что “вхождение автономного округа в состав края, области означает наличие у края, области единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов в случаях и в пределах, предусмотренных федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ и договором между их органами государственной власти”. Согласно постановлению, территория и население округа входят в территорию и население области, у области должны быть органы власти, чья юрисдикция распространяется на всю территорию и все население области, и, следовательно, вся область эти органы должна избирать.

Областные власти использовали постановление для инициирования выборов в единый законодательный орган. Тюменская областная Дума избиралась в марте 1994 г. сроком на два года. В марте 1996 г. и областная Дума приняла постановление о проведении выборов Думы второго созыва. Но в связи с неопределенностью взаимоотношений между областью и округами выборы неоднократно переносились, затем подошло время губернаторских выборов. После губернаторских выборов отношения с округами не улучшились, а скорее, ухудшились, округа игнорировали предложения о проведении выборов областной Думы, и это продолжалось до принятия постановления Конституционного Суда. Губернатор Ямало-Ненецкого округа Ю.Неелов выдвинул свои встречные предложения, согласно которым в Тюменской области создается двухпалатный представительный орган: нижняя палата — Дума Тюменского областного Собрания депутатов из 10 депутатов, избранных по югу области, и верхняя палата — Совет представителей Тюменского областного Собрания депутатов из 25 депутатов — 10 депутатов из нижней палаты, представляющие юг области, 4 депутата, избранных в Ямало-Ненецком округе и 11 депутатов, избранных в Ханты-Мансийском округе. Л.Рокецкий отказался официально отвечать на предложения Ю.Неелова, ссылаясь на то, что губернатор округа не имеет права законодательной инициативы в областной Думе.

Однако уже в сентябре рабочая группа представителей органов власти области и округов начала подготовку “Соглашения между органами государственной власти Тюменской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского автономных округов о порядке и условиях проведения выборов в Тюменскую областную Думу”. Соглашение было подписано руководителями области и округов и затем ратифицировано областной Думой. На 14 декабря 1997 г. были назначены выборы депутатов Тюменской областной Думы. В соответствии с законом Тюменской области “О выборах депутатов Тюменской областной Думы” выборы в Думу проводятся по мажоритарной системе по 25 одномандатным округам в один тур, выборы считаются состоявшимися при участии в голосовании не менее 25% внесенных в списки избирателей. На территории Ямало-Ненецкого автономного округа находятся 4 избирательных округа, Ханты-Мансийского — 10 округов, юга области — 11 округов. Таким образом, относительным большинство депутатских мандатов законодательно закреплено за представителями округов.

Когда началось выдвижение кандидатов в депутаты, были выдвинуты некоторые депутаты окружных дум, в связи с чем областная Дума внесла в Закон Тюменской области “О статусе депутата Тюменской областной Думы” поправку, запрещающую одному человеку быть депутатом двух представительных органов власти. В ответ Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа приняла постановление, которым определила данную поправку как неконституционную, противоречащую трехстороннему Соглашению, и обратилась к губернатору области с предложением об отклонении поправки. (Они были тихо отменены новым составом областной Думы в феврале 1998 г.) Выборы состоялись в назначенный срок и оказались успешными для представителей “Газпрома”, нефтедобывающих предприятий и глав администраций нефтяных районов и городов. Предприятия “Газпрома” представляют в Думе 6 депутатов, нефтедобывающие предприятия — 2 депутата, органы власти нефтедобывающих районов — 5 депутатов. Численный перевес имеют депутатов от округов. Руководителем представительного органа области стал депутат от северных территорий С.Корепанова, ранее руководивший Ямало-Ненецким окружкомом КПСС, затем подразделением “Газпрома” в округе, в последнее время — председатель окружной Думы. Окружная элита, вынужденная подчиниться решению Конституционного Суда, сменила стратегию отделения от области на стратегию поглощения южной части области. Однако экономический кризис, связанный с обвальным падением мировых цен на нефть, отодвинул на некоторое время на второй план вопросы политические, поскольку первоочередными стали проблемы социально-экономические.

В мае 1998 г. в Тюмени состоялось заседание Совета губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, на котором и было принято решение о создании нового института управления областью и округами. Совет губернаторов заменил ранее существовавший, но практически неработоспособный административный Совет Тюменской области. Разница между этими советами в том, что административный Совет возглавлял губернатор Тюменской области, губернаторы округов не имели с губернатором области равных прав и относились к этому весьма болезненно. В Совете губернаторов все три губернатора абсолютно равны. Однако в октябре 1998 года начал разворачиваться новый виток конфронтации между властями области и округов. Губернатор Ямало-Ненецкого автономного округа Ю.Неелова обратился с открытым письмом в СМИ к губернаторам Тюменской области Л.Рокецкому и Ханты-Мансийского автономного округа А.Филипенко. В письме Ю.Неелов высказывает возмущение тем, что заместитель Л.Рокецкого В.Третьяков встречается с руководителями федеральных органов государственной власти РФ и обсуждает с ними вопросы государственного устройства Тюменской области и реализации Постановления Конституционного Суда РФ. Поводом для конфронтации стала деятельность ассоциация сложнопостроенных субъектов РФ.

На заседании Тюменской областной Думы, состоявшейся марте 1999 г., разразился новый скандал. Депутат Тюменской областной Думы, председатель Госудумы Ямало-Ненецкого округа А.Артюхов обнародовал копию письма Л.Рокецкого в администрацию Президента РФ, на имя Бордюжи, в котором губернатор области заявляет, что Постановление Конституционного Суда РФ о единстве области не исполняется, что округа действуют в своих интересах, отличных от интересов области. А.Артюхов считает, что Л.Рокецкого к конфронтации с округами подталкивает его заместитель В.Третьяков и просил губернатора области принять против действий В.Третьякова соответствующие меры. С точки зрения Л.Рокецкого, окружные власти отсекают область от согласования платы за недра, при этом подписывают с нефтедобывающими предприятиями соглашения исходя из заниженной цены на нефть, от чего несут потери не только окружные, но и федеральный, и областной бюджеты. В области идет разрушение структур управления. Вопрос касается местонахождения фондов геологии. Министерство природных ресурсов приняло решение: фонды геологии – Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий – оставить в Тюмени, а тюменский областной – переподчинить Новосибирску. Министерство по антимонопольной политике решило Тюмень объединить с Курганом, а Ханты-Мансийский и Ямальский комитеты – оставить. Федеральное агентство по несостоятельности (банкротству) подчиняется Перми, агентство по ценным бумагам подчинено Омску. Существует намерение окружной арбитражный суд перевести в Томск или Кемерово.

Очередное выяснение отношений между губернатором области Л.Рокецким и всеми остальными органами власти в Тюменской области началось в конце апреля текущего года, когда на заседании областной Думы депутаты четырнадцатью голосами против пяти поддержали апрельское заявление двух губернаторов и трех руководителей представительных органов власти области и округов. В заявлении приводятся положительные примеры взаимодействия органов власти области и округов, констатируется, что согласительный процесс идет в нужном направлении и все стороны призываются строить отношения на основе договоров. Л.Рокецкий заявление не подписал и выступил в СМИ с заявлением “Закон и только закон должен быть основой нашего продвижения вперед”, в котором придерживается взгляда, что интересы всей Тюменской области должны гарантироваться федеральными и областными законами, обязательными к исполнению на всей ее территории.

На заявление Л.Рокецкого быстро отреагировала Госдума Ямало-Ненецкого округа. Уже 12 мая она приняла постановление, в котором губернатор области обвинялся в “нагнетании эскалации социально-политической напряженности, дестабилизации обстановки в области, тенденциозности, субъективных измышлениях”. Дума округа приняла обращение к областной Думе с предложением о выдвижении обвинений против Л.Рокецкого и отрешении его от должности, а также обратилась к Б.Ельцину с просьбой принять участие в урегулировании конфликта. Никакой официальной реакции на постановление окружной Думы не последовало.

Таким образом, рассмотрение процесса политического развития области и последних фактов свидетельствует о затягивании конфликтной ситуации до неопределенного времени. Здесь необходимо отметить одну особенность, которая наблюдается в поведении руководителей области и округов. Элиты юга области и округов, несмотря на конфронтацию, продолжают сохранять тесные отношения между собой, что обусловлено их общей включенностью в нефтегазовый комплекс и характером должностных перемещений. Сторонники единства области - бывший и нынешний главы администрации области Ю.Шафраник и Л.Рокецкий, бывшие председатель облдумы В.Барышников и председатель облсовета В.Ульянов – выходцы с нефтяного севера. В свою очередь, нынешний ямальский губернатор Ю.Неелов до своего назначения долгий период времени работал в областном центре, бывший председатель Ханты-Мансийского окрсовета В.Чурилов, отстаивающий самостоятельность своего округа, прибыл из Тюмени. Перемещения, в результате которых новый политик на новом месте продолжает линию своих предшественников: тюменец в Ханты-Мансийске начинает отстаивать интересы округа, и наоборот, перешедший в Тюмень “северянин” становиться защитником “южан” и единой области. Это указывает на то, что помимо личных амбиций есть еще более весовые причины “сепаратизма”. Политики в Тюмени имею достаточно причин, чтобы считать нефтегазовые компании внешней силой, которая в отношении области и округов выступает в лучшем случае нейтральным посредником между “севером” и “югом”. Очевидно, что нефтяным и газовым “магнатам” отделение округов, превращение их в “ведомственные республики”.

Видимо, развитие политической ситуации в Тюменской области в ближайшей перспективе будет по-прежнему определяться неявной борьбой территориальных и ведомственных политических сил. Во многих случаях разделить эти силы весьма сложно. Лагерь территориальных сил возглавляет, что было проиллюстрировано выше, глава администрации Тюменской области Л.Рокецкий. Однако, в настоящее время его рейтинг не очень велик. Скандалы последнего времени, в частности, вокруг Запсибкомбанка, связанный с именем жены главы администрации Г.Рокецкой, намеревавшейся присоединить Запсибкомбанк к Тюменскому городскому банку, которым она руководит, значительно снизили его авторитет даже на юге области. Поведение Л.Рокецкого показывает, что он находится в поиске наиболее “выгодной” для себя политической организации. Являясь членом Политсовета НДР, Л.Рокецкий присутствует на мероприятиях, проводимых “Отечеством” и “Всей Россией”. Тем не менее, Л.Рокецкий поддерживается определенной частью деловой элиты области, в частности Тюменской нефтяной компанией, председателем совета директоров которой он является.

Снижение популярности Л.Рокецкого уменьшит его возможности в преддверии федеральных думских выборов оказывать влияние на ход избирательной кампании. На территории Тюменской области расположено пять одномандатных избирательных округов. Два из них находятся в южной части области, два – в Ханты-Мансийском округе и один – в Ямало-Ненецком округе. По мере приближения выборов выявляются претенденты на депутатский мандат. Еще в конце января 1999 г. на одной из пресс-конференций губернатор области Л.Рокецкий, заявил о возможном выдвижении кандидатом по Ишимскому округу Владимира Шарпатова. Герой России В.Шарпатов, командир экипажа самолета Ил-76 татарской авиакомпании “Аэростан”, стал известным после захвата этого самолета афганскими талибами и удачного побега из плена. Ранее, до “Аэростана”, он работал в Тюменском авиапредприятии. После побега его семье была выделена квартира в Тюмени. По Тюменскому избирательному округу Л.Рокецкий намеривается оказать поддержку нынешнему депутату Госдумы РФ Г.Райкову, который имеет довольно высокий авторитет среди населения Тюмени еще с того времени, когда он был мэром города. Его поражение на губернаторских выборах объясняется как информационной блокадой в предвыборный период, так и почти полной неизвестностью в сельскохозяйственной зоне и округах. Его работа в Госдуме РФ широко освещается в местных СМИ, где он представлен как решительный борец с коррупцией, в частности, как один из критиков деятельности А.Чубайса в РАО ЕЭС и ОАО “Тюменьэнерго” и разработчиков законопроекта о выходе ОАО “Тюменьэнерго” из состава РАО “ЕЭС”. Сам Г.Райков неоднократно заявлял, что если избиратели его выдвинут, он снова будет баллотироваться. В любом случае, вероятность его выдвижения и избрания довольно высока. В остальных избирательных округах областная администрация не сможет оказать существенное влияние на выдвижение своих кандидатов.